Federalismo fiscal para una nueva Unión Europea – Guido Montani

Artículo traducido por Jorge Tanarro Colodrón
El artículo original está disponible aquí, en la web del Grupo Spinelli.

Esta nota está escrita en vista de la iniciativa del Grupo Spinelli para la reforma constitucional de la Unión Europea.

Problema de Hamilton

Alexander Hamilton fue el primer federalista en enfrentarse en teoría y práctica al problema constitucional de establecer un sistema multinivel de finanzas públicas. En la actualidad podemos reformular el problema de Hamilton sobre la base del texto clásico de Kenneth Wheare: «El principio federal requiere que los gobiernos regionales y generales de un país sean mutuamente independientes dentro de su ámbito, no deben estar unos subordinados a otros sino coordinados entre sí. Ahora bien, si este principio debe funcionar no sólo como una cuestión de derecho estricto sino también en la práctica, se sigue que los gobiernos, tanto generales como regionales, deben tener recursos financieros propios suficientes para llevar a cabo sus funciones exclusivas». Este principio es la piedra angular del federalismo fiscal porque la otra cara del problema de Hamilton es la democracia federal: cada gobierno debe rendir cuentas a sus ciudadanos (o sus representantes en el parlamento) y eso sólo es posible si el presupuesto del gobierno muestra claramente de dónde viene el dinero y cómo se gasta (principios de transparencia financiera).

Ahora planteemos el problema de Hamilton de forma un poco más técnica. En la práctica, en un sistema de varios niveles de gobierno, puede ocurrir que algún gobierno – a nivel federal o a nivel regional / estatal – sea incapaz de tener suficientes ingresos fiscales para financiar sus gastos. En tal caso existe cierto desequilibrio. Hay dos tipos de desequilibrios posibles: un desequilibrio fiscal vertical (VFI – vertical fiscal imbalance) y un desequilibrio fiscal horizontal (HFI – horizontal fiscal imbalance). Si, por ejemplo, el gobierno federal es capaz de recaudar más impuestos que los gobiernos regionales / estatales y los gobiernos regionales / estatales son responsables de más gastos que los ingresos que pueden acumular existe una VFI (este es el caso de las federaciones en las que el federalismo se considera una versión descentralizada del gobierno central porque la mayor parte de la potencia fiscal y la política monetaria se encuentra en el nivel federal). Al mismo tiempo, entre los gobiernos subfederales puede suceder que algunas regiones / estados puedan financiar sus gastos con recursos propios, mientras que otras regiones / estados no son capaces de hacer lo mismo: en este caso hay un HFI.

La experiencia de las federaciones existentes muestra que es muy difícil eliminar estos dos tipos de desequilibrios, sobre todo porque están vinculados entre sí. Consideremos una federación con regiones / estados ricos y pobres. Puede suceder que las regiones / estados federales lleguen a un acuerdo para eliminar la VFI. Pero el acuerdo estará conformado de tal manera que las regiones / estados ricos alcanzarán fácilmente el equilibrio mientras que las regiones / estados pobres se encontrarán con que sus ingresos fiscales no son suficientes para brindar los mismos servicios per cápita que los demás ciudadanos reciben. La lección es que en la práctica, en un sistema multinivel de finanzas públicas alguna forma de transferencia vertical desde el gobierno federal hacia las regiones / estados así como alguna forma de transferencia horizontal de regiones / estados ricos a pobres es inevitable.

Sin embargo, estas transferencias de ingresos entre los gobiernos debe ser concebida como una medida transitoria con vistas a alcanzar el estado ideal sin desequilibrios fiscales representado por Wheare. La transferencia de fondos entre los gobiernos es una política transitoria para evitar graves problemas sociales, económicos y políticos, que pondrían en peligro la cohesión de la unión federal. Por lo general, las transferencias de fondos son causa de disputas y quejas. Las políticas de cohesión son necesarias sólo para lograr una unión más perfecta, donde cada gobierno pueda ser plenamente responsable de la utilización de los impuestos pagados por los ciudadanos y por la cantidad y calidad de los servicios que presta.

El problema fiscal europeo

Si tenemos en cuenta el problema del VFI podemos decir que todas las federaciones existentes adolecen de un exceso de centralización: transferencias fiscales del gobierno federal al gobierno de la región / estado son necesarias para que puedan prestar los servicios y bienes públicos requeridos por sus ciudadanos. Los gobiernos subfederales están sometidos a una brecha fiscal. La situación actual de la Unión Europea es exactamente la contraria: hay una brecha fiscal europea y un exceso de descentralización de los ingresos y gastos al nivel nacional. Consideremos la propuesta de la Comisión para el próximo marco financiero plurianual (MFF) 2014-2020, Un presupuesto para Europa 2020. Según la Comisión, el presupuesto de la Unión (1% del PIB) debe ofrecer «programas que puedan generar resultados que los Estados miembros no puedan ofrecer por su cuenta». Pero si tenemos en cuenta el programa crucial «Conectando Europa», la Comisión señala que el monto total de la inversión podría ser de hasta 2 billones: sin embargo, el presupuesto de la Unión provee fondos para menos de la mitad de esta cantidad. Además, la Comisión admite que el 85% de los recursos propios europeos provienen de los presupuestos nacionales. Parece por lo tanto que el gobierno europeo no es independiente sino que está subordinado a los gobiernos nacionales.

El déficit fiscal europeo es una de las facetas del déficit democrático europeo. Es imposible deshacerse del primero sin deshacerse del segundo y viceversa. Esto significa que para superar el déficit fiscal europeo es necesaria una batalla política específica. El déficit fiscal no es una novedad: ha estallado durante las dos últimas décadas, pero el Parlamento Europeo y los partidos europeos lo asumen como destino desafortunado. Incluso el reciente informe sobre las deficiencias del presupuesto de la Unión de Haug, Lamassoure y Verhofstadt, Europe for Growth, trata abiertamente el problema de los recursos propios pero pospone el debate crucial sobre la dimensión del presupuesto de la Unión. La Unión tendrá un presupuesto federal sólo si los partidos europeos y sus líderes son capaces de convencer a los ciudadanos de que algunos bienes públicos (un crecimiento equilibrado, el pleno empleo, una economía verde, seguridad) pueden ser proporcionados por el gobierno federal a un costo menor de lo que pagan por los mismos (o la ilusión de estos bienes públicos) a su gobierno nacional. Un sistema fiscal federal, sin desequilibrios, puede reducir la carga fiscal media de los ciudadanos.

Consciente de que una verdadera reforma federal de la Unión no puede resultar sólo de unos cuantos artículos en un nuevo tratado, una enmienda adecuada al tratado eliminaría los principales obstáculos a un aumento sustancial de los recursos propios europeos. Un presupuesto federal europeo no puede ser sino el resultado de la lucha de los partidos políticos europeos y los ciudadanos europeos por un futuro mejor.

Guido Montani es vice-Presidente de la UEF y profesor de Economía Política Internacional (Universidad de Pavia).